土地批租制与土地财政

核心讲解

土地批租制，就是政府把城市土地若干年的使用权一次性出让给开发商，收取一大笔土地出让金。这一模式最早在香港成型，1980年代后被内地借鉴。它解决了地方政府的钱从哪来的问题：2019年全国土地出让收入约7.26万亿元，主要用于征地拆迁补偿和城市基础设施建设。靠这笔钱，中国快速建起了地铁、道路和新区，成为基建强国【补充见编者注】。但代价也很大。开发商拿地成本最终摊进房价，推高了房价和居民杠杆；地方政府过度依赖卖地，债务随之膨胀。作者评价：这套模式早期利大于弊，后期变成弊大于利【观点见编者注】。要更正一个数字：原书称"100多个城市土地出让收入加起来超过8.4万亿"，实际8.4万亿是2020年全国合计，不是这些城市之和【勘误见编者注】。

要点

• 政府一次性出让多年土地使用权，收土地出让金。
• 这笔钱主要用于征地补偿和城市基建。
• 它助力快速城镇化，也推高房价和居民杠杆。
• 作者认为它从利大于弊转为弊大于利。

常见误区

• 以为8.4万亿是100多个城市之和。它是全国合计。
• 以为土地财政只有坏处。它支撑了快速基建。
• 以为内地从1990年代才引入。1987年深圳就首拍。

编者注

• 勘误原书"100多个城市土地出让收入加起来超8.4万亿"有误，8.4万亿（84142亿元）是2020年财政部公布的全国合计。
• 观点作者"从利大于弊变成弊大于利"是其判断；有研究认为问题在于缺少持有环节税和地方债务约束，而非土地出让制度本身。
• 补充内地1987年深圳首次公开拍卖土地使用权，1988年宪法修正案允许土地使用权依法转让，1990年暂行条例规定居住用地最高70年。2022年起全国土地出让收入大幅下降（2023年约5.8万亿、2024年约4.9万亿）。

多方视角

作者的看法

土地批租早期解决了建设资金、助力基建强国，但后期透支居民杠杆、加速贫富分化，需慢慢化解。

不同的看法

• 有研究认为"以地生财、以财建城"有效解决了城市基建融资，问题在缺少持有环节税和地方债务约束，而非制度本身。
• 2022年后土地出让收入大降，地方财政承压，说明转型过快同样有代价。

支持作者的理由

• 世界银行报告指出依赖土地出让导致城市低密度蔓延和地方债务扩张。
• IMF报告指出地方融资平台以土地作抵押大量举债，形成隐性债务风险。